Desde el 2001 se han generado distintas iniciativas para transformar el sistema de justicia penal en Nuevo León.

En ese año, Renace ingresó una iniciativa ciudadana al Congreso del Estado donde promovió la aprobación del sistema acusatorio que se implementaba en América Latina. El caso chileno fue el principal referente.

La esencia del proyecto era que a diferencia de lo que muchas personas pensaban, el mejor conocido como sistema de juicios orales iba mucho más allá de la oralidad de los juicios.

Se buscaba la adopción de un modelo de justicia basado en los pesos y contrapesos, público y transparente, donde la autoridad -desde el policía y el MP- tuviera muchos menos incentivos a la corrupción.

Un sistema con un modelo de persecución penal profesional basado en pruebas científicas.

Y con instituciones de seguridad pública y procuración de justicia coordinadas en la investigación de los delitos y en la reducción de impunidad, respetando siempre los derechos de las personas.

Sin ser la reforma integral esperada, en 2004 se aprobó una iniciativa que instauró un sistema mixto “predominantemente oral” [1], marcando así la llegada de los juicios orales y de las salidas alternas en el estado.

Con lo anterior, Nuevo León inició su transición del sistema inquisitivo a un modelo acusatorio.

Tabla 5. La reforma penal en el tiempo en Nuevo León (2004 a 2012)

LA REFORMA PENAL EN EL TIEMPO
2004 2008 2010 2011 2012
Llegada de los juicios orales a Nuevo León: “procedimiento preponderanmente oral” para delitos de bajo impacto[2]. Aprobación de la reforma constitucional en materia de seguridad y justicia. Conformación del Consejo de Coordinación para la Implementación del

Sistema de Justicia Penal (Poderes Estatales)

Conformación de la Comisión Ejecutiva para la Reforma al Sistema de Justicia Penal: SIJUPE (órgano técnico). Entrada en vigor del sistema de justicia penal acusatorio bajo la modalidad “por delito”.
  Aprobación de la reforma penal constitucional y del Código Procedimental Penal (nuevo Código)  

 

Siete años después, en 2011 se aprobó la reforma penal constitucional en Nuevo León y se legisló el Código Procedimental Penal.

En enero de 2012, entró en vigor el sistema acusatorio y en los artículos transitorios del nuevo código[3] se estableció un plan de implementación por tipo de delito, donde año con año se agrupaba un determinado grupo de hechos ilícitos.

De tal manera que la operación del nuevo sistema iniciaría en 2012 procesando una lista de delitos, para continuar sucesivamente año con año y migrar todo el procesamiento del sistema tradicional, o del mixto (2004), al sistema acusatorio.

Teniendo como fecha límite el 2016, tal como lo establece la Constitución Federal.

La migración de la carga de la incidencia delictiva del sistema mixto y del tradicional al acusatorio, se refleja en la siguiente tabla:

 

Tabla 6. Transición del viejo al nuevo sistema (plan original)

SISTEMA 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Tradicional 75% 59% 42% 40% 39% 0%
Mixto 25% 5% 0% 0% 0% 0%
Acusatorio 0% 36% 58% 60% 61% 100%

Fuente: Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia Penal del Estado de Nuevo León (2013)

 

Como podemos observar, tan sólo del 2015 al 2016 se daría un salto del 61% al 100%, un 39% de la carga.

Del punto anterior se desprendieron dos interrogantes clave: en primer lugar, ¿por qué terminar la implementación hasta el 2016 una vez que hubiese concluido la administración del Gobernador Rodrigo Medina?, en segundo, ¿bajo qué criterios se hizo la selección y división de los grupos de delitos que irían migrando al nuevo sistema?

Desde el punto de vista político teníamos que la gestión del ex gobernador Rodrigo Medina concluía el 2015 y los delitos más complejos, como homicidio doloso, secuestro y los relacionados con delincuencia organizada se dejaron para el 2016, al inicio del siguiente gobierno.

¿Por qué? Las experiencias negativas de entidades federativas con reforma en el procesamiento de estos delitos fueron un incentivo negativo para poder asumir la responsabilidad completa de la implementación desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo.

Ir demasiado rápido podía provocar una caída judicial de casos de alto impacto causada por detenciones ilegales o investigaciones precarias como sucedió en el caso de Chihuahua[4].

Se optó por llevar una implementación cautelosa, tomando en cuenta el aprendizaje adquirido en la entidad desde el 2004 con el sistema mixto.

Se realizaron distintas mesas de trabajo encabezadas por el órgano implementador local, donde se debatieron y evaluaron las distintas modalidades de implementación que permitía la Constitución: por región, por delito o mixta.

Hoy en día sabemos que el estado optó por un modelo de implementación por delito.

La decisión fue tomada como resultado de dinámicas interinstitucionales donde la sociedad civil representada por Renace tuvo una amplia participación.

Los operadores junto con el órgano implementador fueron quienes decidieron qué delitos comenzarían a ser procesados por el nuevo sistema de acuerdo a su grado de complejidad.

Se optó por comenzar con delitos de mayor complejidad y se realizó una segmentación de delitos que aminoraría los costos en términos de la opinión pública en caso de un mal desempeño. No es lo mismo fallar en una detención de un caso de lesiones a un caso de homicidio o violación, por ejemplo.

Sin embargo, especialmente al comienzo del proceso, esta decisión puso en problemas a  los operadores del sistema de justicia.

Por ejemplo, para el delito de robo, conformado por distintos supuestos, se determinó que para los casos A y B (los de menor complejidad) serían procesados por el nuevo sistema.

Pero si se tratara de un robo con violencia, entonces sería procesado por el nuevo sistema. Un mismo delito procesado por al menos dos sistemas.

Los escenarios a los que se enfrentaron los operadores del sistema de justicia penal fueron los siguientes:

 

Operación tripartita

 

Se procesaron, al mismo tiempo, delitos “similares” en el sistema inquisitivo, en el “preponderantemente oral (mixto) y en el acusatorio.

El denominado por algunos como “ensayo” de juicios orales de 2004[5], una reforma gradual por tipo de delito y por etapa del proceso penal (únicamente el juicio, excluyendo el resto de las etapas), estuvo vigente durante casi dos años, junto el viejo sistema inquisitivo y con el sistema acusatorio.

 

Confusión de operadores

 

Desde el 2004, fue muy común observar que una misma autoridad “dobleteaba” funciones y conocía casos que pertenecían al sistema inquisitivo o al mixto.

En 2012 se agregó un tercer sistema: el acusatorio. Naturalmente se orilló a la confusión a policías, MPs, defensores, y en menor medida jueces.

Peor aún, en caso de que no hubiesen estado bien capacitados, muy probablemente se cometieron errores ante la multiplicidad de escenarios procesales posibles.

 

Casos sin sistema

 

¿Cómo se iniciaba el proceso cuando se hacían denuncias de hechos por los delitos “que resultaran”?

Los ciudadanos no tenían a la mano el código penal ni los transitorios para saber a qué sistema pertenecía el agravio que sufrieron.

¿Se inició una investigación desformalizada del nuevo sistema o una averiguación previa del sistema tradicional?

Si después de la vinculación a proceso (nuevo sistema), o en su defecto del auto de formal prisión (sistema tradicional), se reclasificó un delito a que se llevara en un sistema distinto, ¿cómo rectificó la autoridad y cómo se procedió con la información (testimonios, por ejemplo) obtenida en las actuaciones previas?

O más específico aún, si alguien que estuvo en prisión preventiva por un delito del sistema tradicional pero se reclasificó a uno del sistema acusatorio donde la máxima es que las personas sean procesadas en libertad a menos que representen un riesgo de fuga, de daño para la víctima o para la sociedad, ¿qué sucedió entonces?

Se corrió el riesgo de que las personas recibieran un “disculpe usted, nos equivocamos de sistema”.

Las voces que pedían adelantar la implementación, así como hacer una programación y distribución de los delitos mucho más equilibrada y pertinente, comenzaron a surgir no sólo desde la ciudadanía, sino también al interior de las propias instituciones del sistema de justicia.

Como consecuencia, en marzo del 2013 se eliminó el sistema mixto, con la finalidad de restar complejidad al procesamiento de los delitos.

También se buscaba eliminar el entramado institucional que daba atención a estos casos.

Estas modificaciones permitían focalizar muchos más recursos humanos y materiales hacia el avance de la implementación del nuevo sistema.

Después de casi dos años de operación, a finales del 2013 se retomaron las lecciones aprendidas en el nuevo sistema para hacer los ajustes pertinentes que le dieran mayor viabilidad y eficiencia a su operación.

Se aprobó una iniciativa[6] que reagrupaba los delitos y reprogramaba el término de la implementación para abril del 2015, en lugar de julio de 2016.

Con esto se atendería una de las principales demandas Observatorio Ciudadano de la Justicia y Nuevo León formaría parte del grupo de estados que terminarían su implementación procesal antes del plazo límite constitucional de implementación de la reforma penal (18 de junio de 2016).

El trabajo coordinado de Procuraduría, Poder Judicial, Seguridad Pública y Defensoría respaldó la decisión del Gobernador Rodrigo Medina de la Cruz de adelantar la implementación.

La nueva migración de la carga de la incidencia delictiva del sistema tradicional al acusatorio, quedó de la siguiente forma:

 

Tabla 7. Nuevo plan de implementación

SISTEMA 2011 2012 2013 2014E 2014A 2015E 2015ª
TRADICIONAL 75% 59% 42% 40% 19% 2% 0%
MIXTO 25% 5% 0% 0% 0% 0% 0%
ACUSATORIO 0% 36% 58% 60% 81% 98% 100%

Fuente: Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia Penal del Estado de Nuevo León (2013)

 

Los principales delitos que comenzaron a ser procesados a partir del 2014 se pueden observar en la siguiente tabla:

 

Tabla 8. Distribución de delitos en el plan de implementación

Fecha Principales delitos
Enero 2014 Violación
Abril 2014 Fraude sin límite de cuotas, abuso de confianza sin límite de cuotas,  robos sin violencia
Enero 2015 Despojo, robo con violencia, robo de vehículo
Abril 2015 Homicidio doloso, secuestro, delitos relacionados con delincuencia organizada

Fuente: Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia Penal del Estado de Nuevo León (2013)

 

Un giro inesperado

 

El 5 de diciembre del 2013 el pleno del Senado aprobó por unanimidad en lo general y en lo particular (104 votos a favor) el dictamen del nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales, que sustituyó al actual Código Federal de Procedimientos Penales vigente desde 1934.

Con el Código Nacional se homologó en todo el país la aplicación de las reglas del sistema de justicia, para permitir que los procesados y las víctimas reciban el mismo trato en cualquier parte de la República.

En él se contemplaron nuevas normas en la investigación, procesamiento y sanción de delitos.

El documento fue enviado a la Cámara de Diputados, quienes el 5 de febrero de 2014 lo aprobaron en lo general y lo particular, con 407 votos a favor, 28 en contra y cinco abstenciones.

El Código estableció el uso de instrumentos alternos a las actuales sanciones carcelarias. Entre ellos, el uso de brazaletes electrónicos y arraigos domiciliarios, en vez de seguir los procesos o juicios detenidos en cárceles para determinados actos ilícitos.

Finalmente, la iniciativa de Código[7] concluyó su proceso legislativo y fue publicada por el Ejecutivo Federal el 5 de marzo del presente.

Se estableció que los estados deberán emitir una declaratoria, a petición del órgano implementador, para su entrada en vigor en cada estado.

La ejecución de sanciones penales y los métodos alternativos de solución de conflictos son temas que aún están pendientes de legislación en el Congreso de la Unión y que serán materia normativa nacional obligatoria para las entidades federativas.

¿Qué pasó en los estados que ya habían iniciado la implementación del nuevo sistema con su propio Código? El Código Nacional planteó una serie de pasos para abrogar los 32 códigos de las entidades federativas.

Las instituciones del sistema de justicia penal en Nuevo León se encuentran en un proceso de profunda transformación y la próxima entrada en vigor del Código Nacional de Procedimientos Penales las impulsa a armonizar las leyes locales con las disposiciones normativas nacionales.

La declaratoria[8] de entrada en vigor del Código Nacional de Procedimientos Penales emitida en Nuevo León indica que iniciará su vigencia en enero de 2016.

Nuevo León está preparado para operar con simultaneidad de códigos procesales, lo importante es que la nueva administración no pierda de vista los avances y aprendizajes logrados a la fecha.

Hay operadores en las distintas instituciones que han sido ampliamente capacitados y que han enfrentado las dificultades operativas de operar sistemas diversos al mismo tiempo.

Los titulares de las dependencias y los tomadores de decisiones deben identificar a este valioso personal para asignarles responsabilidades clave en el proceso de cierre de implementación en la entidad.

 

El balance para Nuevo León

 

Como balance, podemos decir que a la fecha se ha llevado a cabo una implementación donde las instituciones estatales han sido participativas, aunque no han alcanzado un nivel óptimo de interacción y coordinación.

El mayor problema se ha presentado por el bajo nivel de participación de las Secretarías de Seguridad Pública municipales.

En general, los municipios del área metropolitana aún no han generado condiciones institucionales para el adecuado desempeño de las funciones de las policías municipales en el Nuevo Sistema de Justicia Penal.

Las acciones mayormente afectadas por esta situación son el equipamiento, la capacitación y el rediseño operativo acorde a las reglas del nuevo sistema.

El órgano implementador diseñó un plan de implementación cuyo principal hilo conductor fue el desarrollo e instrumentación de modelo de gestión interinstitucional[9].

En principio fue bien recibido por las instituciones a excepción del caso de la Secretaría de Seguridad Pública, cuya línea institucional fue darle prioridad a las labores operativas.

Por otro lado, aún y cuando las instituciones comenzaron a generar procesos propios de reorganización interna, coordinaron esfuerzos para poder implementar el modelo de gestión interinstitucional. El cual se ha convertido en un referente y una buena práctica a nivel nacional.

Reconocemos que sin este modelo difícilmente se habrían establecido canales de comunicación, coordinación y trabajo en equipo detonados por parte de las instituciones durante la implementación de esta herramienta.

Actualmente Nuevo León cuenta con una amplia curva de aprendizaje experimentada por todas las instituciones del sistema.

La nueva administración (2015-2021) tiene un amplio marco de experiencias documentadas, buenas prácticas probadas y áreas de oportunidad nítidamente detectadas, lo cual le facilitará continuar con la consolidación del nuevo sistema a partir de ajustes y mejoras basadas en información objetiva y evaluación de los resultados obtenidos a la fecha.

 

[1] Decreto No. 118 por el que se reforma el Código Procesal Penal de Nuevo León. (P.O. Julio 28, 2004). Consultado el 15 de octubre 2011. Disponible en: http://bit.ly/sbFpRJ

[2] Ver etapas de gradualidad en cuanto a tipo de delitos en Ayala, M., Carrasco, J., Sauceda, A., & Varas, A. (2009). La reforma al sistema de justicia penal en Nuevo León: Sus principales tendencias (2004-2007). México: Grupo Offset Monterrey, Página 16-17. Consultado el 20 de noviembre. Disponible en: http://bit.ly/tatC28

[3] Decreto No. 211, P.O. Julio 5, 2011. Consultado el 25 de noviembre de 2011. Disponible en: http://bit.ly/rHf4Qh

[4] Caballero Juárez, J.A., González, P., Guillen, R., Sarre, M., y Ríos Espinoza, C. (2012). Las Reformas de la Reforma Procesal Penal en Chihuahua. México: Tirant lo Blanch México.

[5] “Califican como ensayo inicio de oralidad en NL” publicado en El Norte. 15 de Mayo 2011. Consultado el 15 de diciembre. Disponible en: http://bit.ly/37LsU

[6] Decreto No. 106, P.O. Diciembre 31, 2013. Consultado el 07 de febrero de 2014. Disponible en: http://bit.do/hC9A

[7] Disponible en el DOF en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5334903&fecha=05/03/2014

[8] Decreto No. 199 por el que se emite la (P.O. Diciembre 24, 2014). Consultado el 05 de Noviembre de 2015. Disponible en: http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/leyes/pdf/73decreto199.pdf

[9] Ver sección de Reorganización Institucional del ‘Quinto Informe del Observatorio Ciudadano de la Justicia de Nuevo León’. Disponible en: http://ocj.org.mx/wp/wp-content/uploads/2013/11/Quinto-Informe-del-Observatorio-Ciudadano-de-la-Justicia-de-Nuevo-Leon1.pdf